10月22日，審計(jì)署審計(jì)長李金華向十屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議作關(guān)于審計(jì)法修正案草案的說明，這也意味著10年未動(dòng)的審計(jì)鐵律將產(chǎn)生新的變化。

　　與2003年那場(chǎng)橫掃全國的審計(jì)風(fēng)暴相比，《審計(jì)法》的修改稍顯沉默。自10年前開始施行，審計(jì)法至今未曾改過，此次修改無疑是“審計(jì)風(fēng)暴” 深入推進(jìn)的要求。

　　審計(jì)體制難破

　　近年來，雖然審計(jì)風(fēng)暴來勢(shì)洶涌、勢(shì)頭強(qiáng)勁，但每次風(fēng)暴過后，問題似乎依舊。于是，人們不禁要問：審計(jì)風(fēng)暴還能刮多久？風(fēng)暴之后怎么辦？對(duì)公共財(cái)政，如何才能建立起監(jiān)督的常效機(jī)制？矛頭均對(duì)準(zhǔn)審計(jì)體制本身。

　　有專家呼吁，要想從根本上制約權(quán)力、杜絕腐敗，還得改革現(xiàn)行的審計(jì)體制，變行政型為立法型，變分級(jí)管理為垂直管理。所謂現(xiàn)行體制，即現(xiàn)行《憲法》規(guī)定的兩個(gè)要點(diǎn)：一是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，二是審計(jì)機(jī)關(guān)分級(jí)設(shè)立，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)：既對(duì)當(dāng)?shù)卣�府�?fù)責(zé)，又對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

　　而此次審計(jì)法修改幾乎沒有涉及審計(jì)體制問題，僅在第三條對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法的主體資格進(jìn)行了明確，增加“審計(jì)機(jī)關(guān)適用有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，做出審計(jì)決定”。

　　為什么本次審計(jì)法的修訂不能在審計(jì)體制上有所突破？全國人大常委會(huì)經(jīng)濟(jì)研究室副主任李誠解釋：“《憲法》對(duì)于審計(jì)體制有明確規(guī)定，審計(jì)署是國務(wù)院29個(gè)組成部門之一。如果審計(jì)體制改了，就與憲法相抵觸了�！敝袊�政法大學(xué)研究生院副院長、經(jīng)濟(jì)法專家李曙光教授也肯定了這一點(diǎn)，“這是由我們國家議行合一的體制決定的。此外，審計(jì)體制的改革牽涉到很多利益部門，要想有所突破很難。”

　　上市公司困局

　　此次修改草案明確規(guī)定：接受審計(jì)監(jiān)督的被審計(jì)單位為“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)”、“國有和國有資產(chǎn)占控股地位的金融機(jī)構(gòu)”、“有國有資產(chǎn)的事業(yè)組織”、“政府投資、國有企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目和以政府投資或者國有企業(yè)投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”。

　　由此產(chǎn)生兩個(gè)問題，對(duì)于中國國有控股的上市公司來說，股東大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，如果沒有經(jīng)過股東大會(huì)的批準(zhǔn)，審計(jì)部門直接介入，是否符合上市公司的規(guī)定及相關(guān)法律？如果符合規(guī)定，一旦審計(jì)署披露不利于上市公司的信息，影響股票價(jià)格，如何協(xié)調(diào)好二者之間的矛盾？因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，審計(jì)署已經(jīng)因此而遭遇過尷尬局面。

　　2003年12月，中國人壽保險(xiǎn)股份有限公司同時(shí)在紐約和香港掛牌上市。一個(gè)多月后，國家審計(jì)署發(fā)布公告，稱原中國人壽在2003年的例行審計(jì)中被發(fā)現(xiàn)違規(guī)和涉案資金共計(jì)54億元人民幣。消息傳出，中國人壽在紐約和香港的股價(jià)應(yīng)聲而落。

　　提及此事，當(dāng)時(shí)的中國人壽總經(jīng)理王憲章十分郁悶，他認(rèn)為是國內(nèi)審計(jì)與國際審計(jì)的差別造成了中國人壽在海外的被動(dòng)局面。而事后，國家審計(jì)署新聞發(fā)言人不得不主動(dòng)表示，作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，其審計(jì)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與境外對(duì)上市公司的審計(jì)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)在某些方面差別確實(shí)大。

　　對(duì)此，李曙光指出：“在對(duì)上市公司、金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方面，審計(jì)署不如證監(jiān)會(huì)專業(yè)。證監(jiān)會(huì)有責(zé)任、有權(quán)力對(duì)上市公司進(jìn)行監(jiān)管。并且，在一個(gè)法制健全的社會(huì)，政府權(quán)力不應(yīng)過多地介入市場(chǎng)�！�

　　行業(yè)協(xié)會(huì)權(quán)微

　　在2005年9月國家審計(jì)署公布的《2005年第4號(hào)審計(jì)結(jié)果公告》中，再次暴露了會(huì)計(jì)行業(yè)的審計(jì)質(zhì)量和信譽(yù)問題。其檢查結(jié)果令人擔(dān)憂，16家事務(wù)所中有14家出問題。初步估算，造成的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息虛假近人民幣10億元。

　　而在今年鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的科龍危機(jī)中，德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所因其2003年替科龍出具的審計(jì)結(jié)果也遭遇了多方面的質(zhì)疑。更早些時(shí)候，在銀廣廈造假案中，深圳中天勤會(huì)計(jì)師事務(wù)所的三名注冊(cè)會(huì)計(jì)師在案發(fā)后被移交司法機(jī)關(guān)，原因是為其出具嚴(yán)重失實(shí)的審計(jì)報(bào)告。一系列大案要案的發(fā)生，令會(huì)計(jì)行業(yè)的誠信基礎(chǔ)有所動(dòng)搖。

　　所以，此次審計(jì)法修正案草案明確了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的檢查權(quán)，將審計(jì)法第三十條關(guān)于對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的規(guī)定修改為：“依照國務(wù)院規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的相關(guān)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行檢查。”

　　然而，客戶是會(huì)計(jì)師事務(wù)所的收入來源，復(fù)旦大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)專家李若山就曾經(jīng)感嘆，會(huì)計(jì)行業(yè)注定是一個(gè)非常“無奈” 的行業(yè)，“只要有商業(yè)活動(dòng)，假賬丑聞?dòng)肋h(yuǎn)無法消除，假賬的高峰期將會(huì)周期性地出現(xiàn)”。那么，審計(jì)機(jī)關(guān)的檢查能解決會(huì)計(jì)行業(yè)存在的問題嗎？

　　財(cái)政部財(cái)科所賈康指出：“這一條明確了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力，有助于規(guī)范社會(huì)審計(jì)。同時(shí)，與財(cái)政部對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)的管理并不沖突，不排斥對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的多重審計(jì)�！�

　　李曙光教授表示，會(huì)計(jì)師事務(wù)所屬于第三部門，其業(yè)務(wù)屬于市場(chǎng)行為，與政府無關(guān)，因此僅靠政府的監(jiān)督并不能解決所有的問題�！叭绻�我們能夠建立完善的社會(huì)服務(wù)中介體系，發(fā)揮中介行業(yè)協(xié)會(huì)的管理作用，能比政府監(jiān)管做得更好。因此，對(duì)于會(huì)計(jì)行業(yè)，應(yīng)該加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的監(jiān)督作用�！�

　　監(jiān)督的無奈

　　此次修正案草案還賦予審計(jì)機(jī)關(guān)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶和以個(gè)人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款的權(quán)力。在審計(jì)法第三十三條中增加兩款：“審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶�！薄皩徲�(jì)機(jī)關(guān)有證據(jù)證明被審計(jì)單位以個(gè)人名義存儲(chǔ)公款的，經(jīng)縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)查詢被審計(jì)單位以個(gè)人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款�！�

　　有人指出，此條款在實(shí)際操作中可能會(huì)有難度，因?yàn)槿绻�以個(gè)人名義公款私存，只要將資金轉(zhuǎn)移到被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人的親屬或朋友名下，審計(jì)機(jī)關(guān)還是無法檢查。而劉俊海指出，增加這兩款內(nèi)容，其目的主要是為了調(diào)動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)的積極性，為審計(jì)署檢查公款私存的行為清除法律障礙。

　　李曙光也表示，審計(jì)機(jī)關(guān)的檢查屬于事后監(jiān)督，要想從根本上真正解決這個(gè)問題，還有賴于建立規(guī)范的財(cái)政管理制度和預(yù)算管理制度。“目前審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，反映出現(xiàn)行的預(yù)算管理體制十分混亂，預(yù)算編制不全面、預(yù)算執(zhí)行很難。只有把公共財(cái)政預(yù)算理順，強(qiáng)化人大及其常委會(huì)在預(yù)算編制、監(jiān)督中的權(quán)威作用，把財(cái)政真正納入法治、民主的框架中，才有可能做到事前防范，真正解決問題。”